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解放思想 凝聚共识 切实加强闲置农房激活利用和农村宅基地“三权分置”改革工作
作者:宁波市委副书记 宋越舜 发布日期:2020-12-23 10:35 来源:宁波市委 阅读次数:
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    闲置农房激活利用是实现强村富民、推动乡村振兴的一条重要途径,其涉及面广、实现形式多样。对于闲置农房激活利用和“三权分置”改革(以下简称激活利用和改革),市委、市政府始终高度重视,每年将其列为市级重点改革任务。去年,我市出台了相关政策文件,并对重点镇乡开展了一轮摸底调查,对激活利用和改革工作提出了要求。目前,在闲置农房激活利用方面,目前我市这项工作起步良好,总体上形成了面上有序推进、点上突破创新的良好态势,涌现了一批工作成果,主要表现在三个方面。一是全市面上有序探索。据初步统计,全市各地已盘活农房6万多间,占地约156万平方米,建筑面积约221万平方米,有效撬动了一批闲置农房资源。二是试点地区成效明显。前期,我市在象山县开展整体试点,奉化区和宁海县开展重点试点,其他区县(市)选择1-2个镇乡开展试点。目前,36个试点镇乡(街道)累计开发项目166个,有效激活利用闲置农房1464宗,建筑面积近22万平方米。三是配套制度逐渐成型。全市各地围绕闲置农房的确权、开发、合作、交易等环节,陆续出台了相关制度20余项,为闲置农房激活利用提供了制度保障。同时,在“三权分置”改革方面,象山、宁海、奉化在清理“一户多宅”基础上,探索开展了“三权分置”改革。特别是象山从2018年起率先开展、大力推进“三权分置”改革工作,颁发全省首本“三权分置”不动产证,从颁证、流转、鉴证、登记、再流转、抵押担保等全流程,较为系统地构建了宅基地“三权分置”“1+X”制度框架,改革工作得到了市委的高度肯定,相关做法经验相继列入中国改革开放40年地方改革创新案例和2019年度省改革创新十佳案例。

    虽然我市这两项工作已经初见成效,但也还存在着一些短板和不足。在闲置农房激活利用方面,主要有三方面的问题。一是思想认识不够到位。有的对上级政策精神理解不透,把闲置农房激活利用等同于“三权分置”改革。有的地方对宅基地历史遗留问题、利益分配问题等有畏难情绪,存在着“不想利用”、“不敢利用”、“不会利用”等问题。二是区域不平衡性较为突出。各区县(市)试点数量、推进力度、利用成效还存在较大的不平衡性,大部分区县(市)在激活利用整体谋划的不多、举措不够有力、效果还没有充分显现。三是要素保障还需强化。目前各地虽然围绕激活利用各项环节,探索出台了一些举措,但还没有形成制度“闭环”。特别是在一些难点领域,探索力度需要进一步加大。在“三权分置”改革方面,由于宅基地“三权分置”改革是“三农”一项重大改革,涉及各方利益,社会关注度高,推进难度较高。要正视存在的问题,针对性加以探索和破解。

    一、凝聚形成激活利用和改革工作的思想共识

    激活利用和改革的纵深推进,需要各地各部门进一步解放思想、形成共识。我认为,重点要从两个方面加深理解、深化认识。

    一方面,闲置农房激活利用是实现乡村振兴的有力举措。目前,全市农村存在着大量闲置农房和低效未利用地块,闲置浪费问题突出。一是有利于产业融合。通过闲置农房激活利用,发展民宿经济、乡村旅游、文化创意、养生养老、运动休闲等新产业新业态,吸引工商资本入乡,走特色经营之路,推动农业多功能拓展、实现三产融合发展。二是有利于农民增收。当前农民收入主要来自于劳动性收入,收入总体不高、稳定性差、劳动强度大。通过让农民以闲置农房出租、入股等方式,增加农民的财产性收入,进而实现农民增收致富的目标。三是有利于壮大集体经济。利用修缮破损“闲置房”,整治散乱“空倒房”,有效激活一批闲置低效集体资产。同时,通过散收统租、合股合作、自主开发等多种途径,实现村级集体经济的可持续发展。四是有利于改善村庄面貌。通过将原先一批村内无人居住、破败杂乱的房屋经过专业设计改造,打造成为富有特色的“景点村”、“度假村”,进而改善农村面貌,提升人居环境水平。

    另一方面,“三权分置”是保障各方利益的制度安排。实施农村宅基地“三权分置”改革,通过“确权”“赋权”“活权”,从制度层面明确了各方主体在闲置农房激活利用中的合法权益。其中,对村集体来讲,落实宅基地集体所有权,能够赋予村集体行使规划、分配、使用、调整等权能,落实村集体经济组织的宅基地所有权权能。对农户来讲,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,能够让农民可以依法享受宅基地资格权,并被赋予合作建房权、宅基地流转权、宅基地退出权和收益权。对经营使用者来讲,适度放活宅基地和农民房屋使用权,能够让宅基地具有产业开发功能,并让经营者从中平等享受合法权益。宅基地“三权分置”的提出,为闲置农房的激活利用提供了制度性保障,有利于农村资源要素市场化配置,实现城乡资源要素有效对接、双向流动,进一步提高乡村对人才、资金和技术的吸引力,构建形成多元主体协同参与的发展模式。

    二、牢牢把握激活利用和改革工作的关键环节

    激活利用和改革工作,涉及的工作环节多、对象主体多、利益复杂,必须要因地制宜、分类施策,抓住关键、集中发力。

    在积极开展闲置农房激活利用方面,各地各部门要加大政策支持、创新工作手段,积极高效推进,力争通过两三年的努力,探索取得一批农户受益、社会认可、经得起检验的实践成果。具体是做好以下四个方面。

    第一,经营主体要多元。在激活利用过程中,要坚持农民主体地位,充分发挥市场作用,加快形成多主体参与激活利用的良好局面。一是支持村集体参与,引导村集体以合作、合资、合股的方式参与项目经营。有条件的村集体,也可以对闲置农房进行统一收储、规划、招商、委托交易,进而形成较好的规模效应。二是支持社会资本参与,引入闲置农房“三方流转”合同,探索“社会资本+集体经济+农户”利益联结机制,平等保护村集体、农户、投资者的合法权益,实现三方利益共享,让流转更“安心”。三是支持新型农村经营主体参与,鼓励乡贤、大学生等“农创客”回归乡村,利用农村闲置资源开展创新创业,持续提升农村发展活力。四是允许农户自主激活,对符合“一户一宅”政策的农房,在经村集体审核同意、镇乡备案的基础上,允许农户自主激活。

    第二,开发模式要创新。在激活利用过程中,要根据当地的自然资源、交通区位和产业发展情况,选择多样化的产业开发模式。一是民宿经济集群化开发。将连片的闲置农房整体开发,利用成为乡村精品民宿等新型业态。二是多种资源组合式激活。探索将闲置农房资源与山、林、田、河、湖、塘等各类闲置低效土地资源相结合,进行统筹盘活利用,大力发展农旅融合等项目。三是拓展开发公益性项目。可以利用闲置农房开发电子商务、文化礼堂、养老、体育、医疗、教育等公益性配套设施,补齐农村公共服务短板,让村民群众享受更丰富的公共服务。

    第三,服务平台要优化。实现闲置农房的激活利用,发展壮大乡村新产业新业态,需要做强平台载体,为激活利用各方主体提供高效服务。一是加快闲置农房数据库建设。全面开展闲置农房调查摸底,特别是抓好资源禀赋较好、“人房分离”比重高,以及沿山、沿海、沿湖、沿河等区位较好村庄的闲置农房排查摸底,并做好相关数据采集、整理和储备。二是加快项目储备库建设。主要是加强对已开发项目、计划项目、意向项目信息统计汇总,建立项目储备库,项目信息在一定范围内共享。三是发挥流转交易平台作用。要把闲置农房纳入农村产权流转交易体系,组织供求双方进行信息发布、流转交易、交易鉴证、合同签署,确保流转双方的合法权益。同时,要注意规范交易行为,有针对性开展项目审核,切实保障农民权益。

    第四,融资渠道要畅通。一是落实抵质押权能。各地要会同金融部门加快研究制定农房抵质押贷款办法,积极创新金融服务模式,适时推出以闲置农房激活利用为核心的涉农信贷产品,满足“三农”领域多元化融资需求。二是完善评估服务体系。探索建立市场化的农房抵押价值第三方评估机制,鼓励社会评估、会计等中介机构及其他权益类资产评估机构进入农村产权评估市场。通过对借款人信用状况、借款需求、偿还能力、流转方式等因素的综合考虑,合理评估闲置农房的抵押额度。三是建立风险保障机制。探索设立闲置农房抵质押贷款风险补偿专项资金,通过贷款贴息、风险补偿等方式,对部分激活项目进行补贴补偿,释放金融机构受理抵押积极性。

    在稳慎推进宅基地“三权分置”改革方面,各地各单位要在守牢“三条底线”、落实“三个不得”、做到“三个严禁”的基础上,稳慎开展农村宅基地“三权分置”改革。

    第一,对已经启动改革工作的地区,要围绕权属登记、流转交易等各个环节,加快完善宅基地登记办法、合同管理和备案制度、交易制度、抵押贷款政策、镇村监管制度、多方权益风险保障制度等“三权分置”各项配套制度。要积极争取列入全国试点,努力形成一套更加成熟严密、更加行之有效的制度体系,为全市这项改革起好示范引领作用。

    第二,对其他有改革意向的地区,可以因地制宜选择一批农民意愿强烈、房地产权清晰、自然和人文资源条件较好的镇乡(街道),按照“成熟一个、推行一个”的原则,稳慎开展宅基地“三权分置”不动产权的颁证工作,并积极做好相关试点申报工作。

    第三,对还未开展改革工作的地区,要结合这次全国乱占耕地建房问题专项整治,集中清理处置宅基地“一户多宅”、违法违规建设等历史遗留问题,并加快推进农房确权登记等基础性工作,为下步开展“三权分置”改革工作创造条件。

    三、切实加强激活利用和改革工作的组织保障

    各地各部门要结合各自实际,制定工作方案、强化责任落实、逐级推进工作,因地制宜推动闲置农房激活利用和“三权分置”改革,努力将更多的改革红利转化为发展成果。

    第一,要健全责任体系。市农业和农村工作领导小组办公室作为市级激活利用和改革工作的具体牵头单位,要发挥好统筹指挥、协调各方的作用,适时建立部门联动、协同推进机制,及时抓好日常检查指导工作。其他各有关单位,要结合各自资源专长,细化工作举措、创新工作手段,共同推动落实见效。县镇两级党委、政府要承担起主抓之责,提上议事日程,加强领导、深入谋划,明确分工、充实力量,以实实在在的举措推进激活利用和改革工作。

    第二,要强化服务意识。各级各部门要全面贯彻“最多跑一次”改革理念,对闲置农房激活利用中的农房确权登记、流转、利用等环节,推行“一窗制”“一站式”服务,做到化繁为简、即到即办、一次办结。要进一步放宽市场准入,对新出现的产业模式,多倾听市场主体呼声,规范和完善政府部门权力清单和责任清单,压缩市场准入负面清单事项,提高透明度和市场准入的可预期性,减轻投资主体负担,进一步释放各方参与闲置农房激活利用的活力。

    第三,要注重舆论引导。市、县两级要运用各类媒体,多渠道、多角度、多方式开展主题宣传,及时向社会大众、向上级媒体推介我市激活利用和改革工作取得的重大成果、特色亮点、创新举措和成功经验。要注重对闲置农房资源的宣传推介,适时组织大型供需对接活动,特别是要积极发挥甬商遍天下的优势,通过甬商回归、甬商带动、甬商引荐等途径,推动闲置农房集中连片打包流转。

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